行政复议的有效性很大程度是建立在对行政复议制度的定位上，因为定位直接影响到程序设计，组织设计，而这样的设计又会左右相对人对行政复议的选择。

在美国，如同个人的私有财产权一样，国家获取个人私有财产的强大权力是先于现代宪法而存在的，被视为政治需求的必然产物[15]。因为，如果无法探求公共利益的规范意义，宪法上的公共利益作为法律上的公共利益的依据可能就会成为一句空话。

[⑨] 参见上官丕亮：‘公共利益的宪法解读，载《国家行政学院学报》2009年第4期。赔偿之决定应公平衡量公共利益与关系人之利益。[18]4比例原则的含义是：要确定某一项举措是不是为达到立法目的所必须的。公共利益的需要如果做上述解释的话，就会与公共利益具有相同的含义。[⑤]不过，毕竟作为根本法的宪法具有高于一般法律的效力，[⑥]合宪性判断也只能以宪法而非法律为前提。

为达到目的所采取的方法和这一目的在理性上是相关联的。[⑤] 德国学者Hesse认为，合乎宪法的解释不仅要探寻正要审查的法律的内容，而且也要探寻依据来审查该法律的宪法的内容，在合乎宪法的解释过程中，不仅需要进行法律的解释，而且需要进行宪法的解释。其二，秉承一事一授原则和法律保留原则，严格明确和限定行政立法的授权范围。

第四，修改《立法法》第59条关于国务院对行政法规草案的自我审批规定，将此审批权收归人大及其常委会，以此建立我国立法机关对行政授权立法的主动审批机制，同时立法机关还需制定相应的实施细则，对审批的方式、程序、期限、效力等方面作出具体规定，使其具备切实的可操作性。与西方行政授权立法的各模式相比，我国立法模式在制度上明显存在着以下几点缺陷：其一，与英国式的议会主导型立法模式相比，我国的全国人大及其常委会对于行政授权立法缺乏严格而有效的监督与控制，这不仅体现在授权环节中全国人大对国务院等行政机关的立法约束不甚严格，也体现在授权后全国人大对于行政授权立法草案的备案审查制度形同虚设，更突出体现在《立法法》排除了全国人大对于行政授权立法的事先审查权。在授权立法的过程中，让行政机关通过立法手段限制自身的行政权力往往是不切实际的，由此导致了行政授权立法程序的控权性常显不足。其二，司法监督西方各国对于行政授权立法的司法监督主要体现为，各国宪法普遍授予法院享有针对行政授权立法的司法审查权，通过直接审查（针对行政授权立法直接启动的审查）和间接审查（在对具体案件的审理过程中附带审查行政授权立法）的方式来对行政授权立法的合法性、合宪性进行审查，以此确保这种立法活动的正当性，如美国的联邦法院有权审查行政机关和国会是否越权立法。

在法治化发展程度不高或比较忽视法律形式正义的国家，行政授权立法在形式正当性方面的缺陷常常突出地表现为：第一，行政立法权的授予形式不规范，即立法机关在向行政机关做出立法授权决定时，不是以专门法案等规范性法律文件的形式做出，而是以内部决议或决定等非规范性方式做出，如此即是以立法机关的内部共识替代了广泛的民意，由此容易削弱行政授权立法的民意基础，使其缺乏民主正当性并背离宪政民主原则。为此，可以通过修改现行相关立法，完善我国行政授权立法体制第一，修改《立法法》第9条的规定，消除它与该法第8条规定的严重冲突，将第8条规定的9项涉及国家经济、政治和法律基本制度以及人权基本保障的立法事项的立法权全部收归全国人大及其常委会享有，禁止将其授权给其他国家相关行使，排除上述立法领域内的行政授权立法，以此真正建立起立法权保留制度，从根本上铲除行政授权立法权滥用的制度根源。

以1985年第六届全国人大第三次会议授权国务院就有关经济体制和对外开放方面问题制定暂行规定或条例为例，这次授权并未对授权范围加以明确限定，而采用一揽子的授权方式，授权范围竟然涵盖了中国经济体制改革和对外开放的几乎所有领域。杨海涛，大连海事大学法学院博士研究生。完善早在十六世纪英国在世界范围内开启了行政授权立法的先河。我国自1982年宪法颁布以来，全国人大及其常委会已先后6次授权国务院、经济特区等行政机关实施行政立法。

[6]也正是这一原因，在传统警察法国家确立的法律保留的原则，固守法治的底线，防范过度的行政授权立法对一个法治的破坏更严重的结果是，行政授权立法很可能将立法权异化为本部门的谋利工具。结语我国的行政授权立法属于行政主导型模式，行政权力在行政授权立法中恣意而为，如不对其加以法律控制，易于造成行政立法机关的权力滥用。第二，当社会经济处于转型阶段或国家处于战乱等非常时期，立法机关因自身立法能力不足、无力应对急迫的立法需求而过度依赖行政机关的立法作用，因而往往会放松对行政授权立法权限的控制，从而将一些本该属于立法机关绝对保留的立法权力授予行政机关，并且对授权立法的时限也不加以严格控制。然而随即又在第9条规定，立法机关可将涉及上述立法事项的部分立法权授予行政机关行使以制定相应的行政法规，由此造成了非常严重的自我矛盾与逻辑混乱。

{13}孙笑侠、应永宏：《程序与法律形式化——兼论现代法律程序的特征和要素》，《现代法学》2002年第2期。其六，明确规定被授权的行政机关违法、违宪实施行政立法行为的法律责任与法律后果。

这些做法虽然可以暂时缓解立法机关有限的立法供给同社会急迫的法律需求之间的矛盾，却也容易导致行政机关违反议会保留原则实施越权立法，由此产生一系列不良后果。美国很注重对于行政授权立法的国会监督与司法控制。

我国对于行政授权立法不仅立法与公众监督不力、司法监督缺失，而且也没有强力的外部行政监督（例如行政复议法也将对行政法规和规章的审查排除在行政复议范围之外，因而使得我国的行政授权立法丧失了行政系统内异体监督的可能）。[7]有鉴于此，现代西方各国的立法机关在授权环节普遍采取了如下控制措施：首先，授权普遍采用授权法案一类的法律规范性文件形式做出，从而使得行政授权立法具备合法性的形式要件。[8]三、我国行政授权立法体制上的弊病根据我国现有的立法制度设计，我国的行政授权立法模式可被归入行政主导型模式之中，这是因为，虽然从政治制度的设计上来看，我国与英国相似，都实行立法机关至上的政治原则（英国传统上奉行议会至上原则，我国将全国人大视为最高的国家权力机关），然而在立法实践中，我国的人大对于行政授权立法一直没有实施过切实、有效的监督与控制，也从未在行政授权立法过程中取得过真正的主导性地位，因而无法将我国的行政授权立法模式归入到议会主导型的模式中去。尽管行政授权立法是社会发展的历史选择，在当代世界各国越来越普遍。行政机关既是规则的制定者，又是规则的执行者，既参与和行政对方的游戏，又制定游戏规则，既是运动员又是裁判员，这对于行政相对方来说是非常不公正的。行政权与立法权合一违反了自然公正原则，也混淆了法与行政权的关系，其结果必然是行政权产生行政权的不良现象的蔓延。

与前述两模式相比，制衡型模式显然在对行政授权立法的控制方面更具优势。法国行政法院对于该国行政授权立法的行政监督，很大程度上缓解了因议会立法监督的薄弱与司法审查的缺失而带来的控权危机，这是该立法模式的优势所在。

[7] G C.Thornton. Legisla》，《tive Drafting [M]. Second edition. Great Britain：Cavendish Publishing Limited,1994.P272-273.[8]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第382-384页。{4}马怀德主编：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1999年版，第277页。

[6]柳砚涛：《授权立法的正当性缺陷及其矫正》，《宪政手稿》第3期。其次，司法监督方面的控制措施缺陷我国的司法机关对行政授权立法并无实质上的司法审查权。

其二，行政主导型模式法国是这一立法模式的主要代表国家。[4]以上述标准衡量，行政授权立法在程序正当性方面容易产生如下缺陷：第一，行政授权立法活动依据的是行政立法程序，它与立法机关的立法程序相比，历来存在着欠缺民主性与平等性的痼疾，这既是行政机关实行首长决策制、行政决策缺乏平等参与性的结果，也是出于及时满足行政管理的立法需要，故而行政立法程序更为偏重追求立法的效率，倾向于严格控制立法的参众范围，致使其公众参与性不足，因此，行政授权立法的效率性损害了行政授权立法的民主性与平等性。按照西方学者的观点，立法机关在对行政机关作出立法授权之前，必须要慎重审议两项内容：第一，必须以适当的方式对授权条款作出规定。虽然近几年财政部和国家税务总局制定的关于税收方面的文件都通过国务院转发，但从性质上来说，这些文件仍然属于部门规章而不是国务院的行政法规。

第二，行政授权立法是行政机关行使立法权，实际上是行政机关集立法权与行政权于一身。[9]乔新生：《授权立法制度应当改弦更张中国保险报》2006年1月6日。

不仅如此，我国行政授权立法机关在行使立法权力时也存在立法超越所授权限、被授权机关擅自再授权、制定的规范性法律文件不符合授权法规定的形式以及行政授权立法活动未严格遵照授权法规定的程序等问题。此外，行政授权立法往往是立法机关无力应对社会立法需求而将立法权授予行政机关，由于立法任务繁重而紧迫，行政机关往往无暇对其行政立法做出充分的调研论证，这也常常影响了行政授权立法的科学性。

更为严重的是，这次授权对于国务院的立法责任没有任何规定，以至于对于行政授权立法近乎放权，而几无控权而言。[5]法的实质正当性是法正当性的核心与基础，它以法的形式正当性和程序正当性为保障。

如此一来，本应由立法机关保留的立法权将会被行政机关蚕食，而将事关国家重大制度与人权基本保障的立法权开放给行政机关行使，对于一国的宪政体制来说是相当危险的，这也为行政授权立法权的滥用埋下了隐患。第五，《立法法》应明确要求立法机关对行政机关的立法授权决定应当以法律规范性文件的形式做出，以维护行政授权立法的权威性与严肃性。{10}张千帆、赵娟、黄建军：《比较行政法——体系、制度与过程》，法律出版社2008年版，第326-334页。{7}刘莘主编：《法治政府与行政决策、行政立法》，北京大学出版社2006年版第215-218页。

首先，立法监督方面的控制措施缺陷我国的全国人大及其常委会对于国务院等行政机关实施的行政授权立法行为缺乏实际而有效的立法控制与监督，具体体现为：其一，我国排除了立法机关对于行政授权立法的事先审查权。{15}姜明安：《公众参与与行政法治》，《中国法学》2004年第2期。

其结果是，增大了行政授权立法的任意性，致使行政机关可以无限制地滥用立法权以谋取部门私利，出现了所谓的立法腐败，即以法谋权、以权谋利的现象。其三，明确规定被授权的行政机关及其行使立法权的条件、方式、程序要求等。

{9}{美}科尼利厄斯·M ·克温：《规则制定——政府部门如何制定法规与政策》，复旦大学出版社2007年版，第175-178页。再次，公众监督方面的控制措施缺陷我国的行政授权立法缺乏关于民众参与程序和立法公开程序的强制性规定。